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【中科环保】如何系统性编制好生态文明建设规划!

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生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,党的十八大对生态文明建设作出了“五位一体”总体布局战略部署。“十八届三中全会”要求“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”。“十八届四中全会”明确提出“依法治国,促进生态文明建设”。“十八届五中全会”提出将“加强生态文明建设”作为国家“十三五”规划的重要任务。“十八届六中全会”强调“生态文明建设是‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局的重要内容”。系统编制生态文明建设规划,对贯彻落实国家生态文明顶层布局与制度设计,推进全面建成人与自然和谐的小康社会具有重要的指导意义。


一、明确一大定位。


生态文明建设“五位一体”的总体布局,是对中国特色社会主义理论体系的进一步完善与发展,适应了新时期我国改革开放和社会主义现代化建设进入关键时期的客观要求,体现了广大人民群众的根本利益,反映了我们党在执政道路上对社会主义建设规律的新认识。在“五位一体”总体战略布局中,生态文明建设是统领与灵魂,经济建设是基础,政治建设是保障,文化建设是载体,社会建设是条件,这五大建设相互作用、相互镶嵌、相互影响(图1)。所以说,生态文明建设规划作为综合性规划,在各行各业规划中也处于统领地位。



二、做好两个衔接。


(1)纵向上,做好与《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》与《生态文明建设目标评价考核办法》、《人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《“十三五”生态环境保护规划》、《中华人民共和国环境保护法》等国家生态文明顶层布局与制度设计的衔接。


(2)横向上,做好与地方环保、发改、国土、农业、林业、水利等相关规划的衔接。


三、形成三个统一。


(1)统一认识


通过生态文明建设规划,提高当地党委和政府对生态文明建设的科学引领水平,统一生态文明建设思想,上提升各级管理部门和广大市民的认识,让决策者、执行者认真领会生态文明建设的重要意义,让社会各方面认识到生态文明建设对于提高城市经济社会和生态环境的改善和居民生活质量的重大促进作用,全社会上下一心,真正做到自上而下政府意志与自下而上群众意愿的统一,保障生态文明建设具有广泛的社会基础。


(2)统一布局


目前来讲,各相关部门都制定大量的专业规划,有些侧重于经济的发展,有些侧重于土地或城市的规划,有些侧重于生态环境的保护。不同规划之间缺少沟通和协调,存在着一定的交叉、重复或矛盾。生态文明建设涉及到政府的各个方面,通过制定生态文明建设规划的统一布局,达到“多规合一”的目的,将“优化生态空间”的理念贯彻其中,把散落在不同管理部门的专业规划有机结合起来,在生态文明建设规划的大平台之上,构建符合科学发展、有机联动的发展规划体系,实现经济发展和环境保护的统筹协调。


(3)统一监管


生态文明建设规划是一项系统而复杂的工程,涉及到政府管理的各个层面,单靠某一个部门难以有效推动生态文明建设的顺利实现。通过生态文明建设规划,明确各管理部门有关生态文明的职责和分工,提出各部门的具体行动目标和任务加强生态文明建设的调度和协调,建立各部门行使行政执法权力,保障生态文明建设的联动机制,实现生态文明建设执行力量的高度统一。


四、遵守四大原则。


(1)生态优先,绿色发展


坚持保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念,建立生态优先的决策机制,实行严格的环境保护制度,充分发挥环境保护优化经济发展的综合作用,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。


(2)全面推进,彰显特色


按照国家生态文明示范建设的要求,全面加强生态空间、生态经济、生态环境、生态制度、生态文化等方面建设。结合地方实际,推进产业转型升级,优化国土空间格局,大力提升环境质量,探索和实施系列生态文明建设体制机制改革,充分体现质量和创新驱动的特色,探索具有地方特色的生态文明发展模式。


(3)创新驱动,典型示范


深化生态文明体制改革创新,构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。推进生态科技及产业发展的体制创新和技术创新,加强创新载体示范推广,形成生态文明建设生态科技创新的示范效应。


(4)政府主导,多元共治


综合运用政府“有形之手”、市场“无形之手”和社会“自治之手”,建立健全紧密联系的制度框架,对政府、企业和社会的生态环境行为进行有效规范、引导和监督。加强政府和企事业单位环境信息公开,强化环境监管执法,构筑多渠道公众参与机制,形成政府、企业和社会多元主体参与及多方互动的生态治理模式。


五、规划五个要素。


(1)规划时间


规划的周期一般为5-15年。


(2)规划范围


规划的范围明确为行政辖区范围。


(3)规划目标


环境恶化、身体退化、心灵硬化、文脉枯化,这是后现代城市人的苦难,穿越这样的苦难,需要建设生态文明社会。生态文明社会崇尚“天人合一,人天共享”。尊重自然,顺应自然,保护自然,人与自然和谐共处是生态文明社会的终极福祉。因此,生态文明规划的终极目标是空间生态优化、经济生态高效、环境生态优美、生活生态和谐,文化生态昌盛与制度生态完善。


(4)规划指标


生态文明建设规划指标体系框架由4个层次构成,分别是系统层、核心层、目标层和指标层。其中,国土空间包括生态空间、生产空间、生活空间3个目标层;生态文化包括生态管理、生态意识、生态素养3个目标层;生态经济包括绿色、循环、低碳3个目标层;生态环境包括环境质量、生态安全2个目标层;生态生活包括环境服务、生态服务、社会和谐3个目标层;生态制度包括环境能力、法规制度、环境权益3个目标层。


(5)规划方案


规划方案是指在系统分析地方生态文明建设优势、劣势、机遇与挑战的基础上,根据规划的目标与指标,提出切实可行的实施方案与工程项目,保证规划的顺利落地。


六、建设六大体系。


(1)坚持格局优化,构建科学合理集约的生态空间体系


1)加快划定生态保护红线。对重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区划定生态保护红线,有效推进红线区生态保护与整治修复,构建国家生态红线安全格局。


2)实施主体功能区战略。按照国家主体功能定位的要求,将国土空间按照开发方式分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域3类主体功能区。合理控制开发强度,调整优化空间结构,落实科学合理的空间发展格局。


3)逐步实施环境分区管理。为保障各区环境功能,有针对性地制定各环境功能区主体环境功能目标,建立“分区管理、分类指导”的环境管理体系,确定相应的水、气、土、等专项环境质量目标、指标和管理要求。


(2)坚持产业升级,发展绿色低碳循环的生态经济体系


1)推进产业升级,实现发展转型。必须创新经济的发展模式,着力构建以两型产业为主导,以其他产业为支撑,以资源节约、环境友好为特色的现代产业发展体系,进一步提高资源利用效率,最大限度地减少污染物排放,推动绿色发展、低碳发展、循环发展。


2)规范企业管理,实现减能节排。综合运用经济、法律、行政手段,引导项目向产业园区集中,规范工业园区建设项目环境管理,积极推进生态工业园区建设;进一步完善高耗能、高污染的企业退出机制;大力推进循环经济和企业清洁生产,走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。


3)发展特色产业,注重科技创新。最大限度地为服务业发展提供便利条件,重点支持生态产业、文化创意产业、绿色物流业、绿色生活服务业以及新兴绿色服务业发展,逐步提高服务业在三产中的比重,提高行业生态文明意识和节能减排水平,为产业发展增添活力和创新能力。


(3)坚持标本兼治,构建清洁安全稳定的生态环境体系


1)提升生态功能,加强生态保护与修复


优化和强化城市森林生态系统,重点建设绿地公园,有计划地对现有行道林进行林分改造和提升。同时,扩大和提升湿地生态系统,恢复生物多样性,塑造水陆相拥、陆岛相望的风貌,打造有地方特色的污水处理与污水资源利用的多种组合类型的人工湿地模式。


保护和恢复河岸生态系统。优化各水系的地表径流构成“树枝状”连续的网络结构,以维持河流健康,保持水流畅通的状态特征,保持其自然河岸,沿岸地区要留足绿化带空间,采取河道清淤疏浚、河堤加固、生物湿地处理与生态修复相结合等方式,全面恢复水-陆复合生态系统。


绿化和美化生态系统,重点建设提升一批社区公园,提升建成区公共绿地、道路绿化、居住区绿化、河道亲水绿化品质与面积,推动建设多树种、多层次、多色彩、多效益的城市森林生态系统。


2)强化污染防治,持续改善环境质量


保障饮用水安全,确定水源保护区等级和界限,设立规范标志,制定清拆、整治和总量控制方案;建立健全饮用水源安全应急预警制度,提出保障饮用水安全的应急预案。


强化大气污染治理,加强二氧化硫、氮氧化物和烟尘的排放;加强扬尘控制,从控制机动车尾气排放、优先发展公共交通、推广清洁燃料汽车和电动汽车等提出控制交通污染措施。


加强噪声源头控制,主要包括工业设备应选用通过国家相关机构认证的低噪声产品,推广使用低噪路面材料降低交通噪声、限制市区娱乐场所营业时间及音响器材的音量等。


加强工业固废处理与土壤重金属管控,推广清洁生产,从源头减少工业固体废物的产生量;针对工业园区及周边地区、固体废弃物集中填埋、堆放场地及周边地区等土壤污染高风险地区,从加强土壤污染监测监控能力建设、开展污染土壤修复试点示范等方面提出对策措施。


3)综合整治农村,全面建设美丽乡村


结合各地区农村环境连片整治工作基础以及农村环境存在的主要问题,进一步深化实施“以奖促治”政策,深入推进农村环境连片整治。同时,实施农村环境质量提升工程;在有条件的地方,推行全覆盖、拉网式的农村环境综合整治模式。在开展村镇人居环境综合整治、强化畜禽养殖污染防治、积极推进种植业污染防治等方面提出农村环境连片整治的措施,建设美丽乡村。


(4)坚持规划先行,建设优美舒适宜居的生态人居体系


1)构建绿色空间,打造优美生态景观。建立“绿网+绿块”的 生态网络,构筑以生态廊道为骨架,块状绿地为基质的生态格局。注重有机融合自然生态系统和城市绿化景观,完善区域“林、水、山、城”的生态系统,构建多层次、多功能、立体化、网络式的生态景观结构,彰显城市特色和自然灵气。


2)建设公共设施,提高公共服务水平。重点针对给排水设施、能源通讯设施、垃圾处理设施和公共服务设施,建设绿色市政设施。统筹城乡市政设施的分布,按照服务半径和人口规模等级配置市政设施,增加市政设施覆盖的广度和密度,提高市政设施质量,满足广大居民日常生活需求。


3)推进社区建设,营造健康宜居家园。把有利于生态的理念应用到居住区规划建设管理之中,建设生态型居住区,逐步普及生态住宅。促进资源节约和循环利用,美化居住区环境,建设节能、高效、美观的人居环境。


(5)坚持以文化人,培育和谐文明多元的生态文化体系


1)传承特色文化,推动文化创意产业发展。立足本土文化根基,重点保护、传承和发扬历史文化和特色文化中符合生态文明建设要求的独特基因,加强乡土文化资源与文化创业产业的深度融合,推动文化创业产业大发展,努力打造独具乡土文化特色的生态文化品牌。


2)培育生态意识,普及生态文明理念。以政府、企业、公众为主线,全方位培育生态道德意识,通过绿色机关创建、引导培育企业生态文化、倡导公众绿色消费意识等手段措施,普及生态文明理念,进一步提高各级政府、企业、社区和公众的生态道德、环境责任和生态环境保护意识。


3)深化生态创建,夯实生态文明基础。按照生态文明建设阶段目标要求,深入开展国家生态文明建设示范区等系列创建活动和绿色细胞工程建设,不断巩固和深化建设成果,为生态文明建设的阶段目标打下坚实的基础。


4)加强宣传教育,营造全民参与氛围。通过构建多层次、全范围的生态文明宣教体系,深入开展生态文明建设宣传教育活动,推动生态文明理念进机关、进企业、进学校,进农村,引导公众积极参与生态文明建设,不断提升生态文明理念的认知水平,营造全民参与生态文明建设的良好氛围。


(6)坚持城乡统筹,健全高效民主完善的生态制度体系


1)推进绿色政府建设,健全绿色政策体系。健全政府采购制度,建立政府绿色采购程序和管理办法,制定绿色采购标准,优先选择列入国家、省、市“环境标志产品政府采购清单”和“节能产品政府采购清单”的产品。将政府绿色采购与绩效考评制度挂钩,建立配套的监督机制,综合运用多种经济手段,扶植和严格落实绿色采购制度的实施。积极推动实施“绿色信贷”、“绿色贸易”和“绿色保险”等绿色经济政策,巩固环境资源交易所平台,完善排污权交易、生态税收制度,探索建立生态核算制度、健全退出企业环境资源收购市场机制等,推动建立符合生态文明要求的绿色行政体系。


2)建立长效考核机制,健全责任追究制度。完善经济社会发展考核评价体系,把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系,探索建立符合特色的“绿色GDP”考核制度,使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束;建立健全生态文明建设长效考核机制,实现生态文明建设规划的长效、动态监管与责任追究。


3)创新环境管理机制,确保区域共建共享。建立环境决策会议的信息公开、听证会制度以及专家协助公众参与制度,建立环境保护和资源利用的统筹协调机制,实现统一规划、统一建设和统一标准,优化区域环境资源配置。推动环境保护区域统筹合作,统筹信息互动,开展生态环境保护、生态产业发展、大型基础设施建设区域统筹的全方面合作。


4)加快环保能力建设,提升环境监管水平。推进环保基础设施工程建设,完善环境质量自动监测网络和在线视频监控系统,加强重点污染源监控体系建设,提升环境常规监测和应急保障能力。强化辐射安全监督管理,建立突发环境事件和灾害预警体系。建立天地一体化环境监管体系,从环境管理机构和队伍建设、环境管理信息化、环境监测能力建设、环境监察执法、环境宣教、环境科研等方面打造法制型、文明型执法队伍。


七、完善七大保障。


(1)组织保障:建设生态文明,是一项全社会参与的系统工程,必须切实加强领导,建立明确的组织机构,加强统筹与组织协调,实现环境与发展综合决策,定期研究解决生态文明建设中的重大问题,并明确责任目标,加强考核。


(2)制度保障:建立健全国土空间开发保护制度,实行最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。按照生态文明建设的要求全面清理和修订规范性文件,建立有利于推进生态文明建设的制度体系。


(3)机制保障:一是完善生态文明建设的公众参与和民主监督机制充分发挥民主监督作用,进一步加大新闻媒体、社会各界及群众的监督力度,让更多的社会公众通过法定程序和渠道参与决策和监督;二是探索生态文明建设的区域合作机制,包括加快健全生态文明建设的对外交流机制,学习借鉴国外环境保护的先进理念、经验和模式,避免走西方国家先污染后治理的老路,不断探索适合区情的生态文明建设道路。


(5)资金保障:一是要加大财政投入力度,把生态文明建设资金纳入年度财政预算,保证逐年有所增长;二是要建立多元化融资渠道,发挥市场机制配置资源的基础性作用,支持生态项目进行设备融资、发行企业债券、福利彩票和上市融资等;三是要推进生态建设市场化、产业化进程,充分发挥市场机制在生态资源配置中的作用。


(5)科技保障:一是要推广先进适用的科技成果,在清洁生产、生态环境保护、资源综合利用与废弃物资源化、生态产业等方面,积极开发、引进和推广应用各类新技术、新工艺、新产品。二是要建立生态环境信息网络,完善生态环境动态监测网络,开展环境现状普查,建设环境资源数据库,实现信息资源共享和监测资料综合集成。三是推进环境科技创新,发展技术先导型、资源节约型、环境保护型的产业和产品,加速科研成果的生产力转化。


(6)人才保障:完善生态文明建设选人用人机制,不断深化党政领导干部制度改革,建立健全科学的干部考核评价机制,领导干部职务优化配置机制,干部发现择优机制及干部监督机制。加强生态文明建设人才培养,制定生态文明人才能力建设评价指标体系,推行教育培训档案制度和登记制度。加强生态文明人才引进,建立区域人才需求信息系统,创新区域人才开发与管理机制,提高人才引进的服务水平,优化生态文明人才发展环境。


(7)舆论保障:充分利用广播、电视、报刊和网络等媒体,拓宽思想,创新载体,多渠道、多层次、多形式地开展生态文明建设的舆论宣传,实现生态文明建设的良性互动和可持续发展;同时,应进行多种形式的生态环境教育和科普宣传教育,建立生态环境教育中心、开展“环境宣传教育下乡”活动,使生态文明建设家喻户晓,深入人心。


生态文明,规划先行。如何做好生态文明规划的顶层设计是高速发展中的中国必须优先探索的课题。鉴于生态文明建设与经济建设(物质文明)、文化建设(精神文明)、政治建设(政治文明)、社会建设(社会文明)一起组成“五位一体”总体布局,因此生态文明建设规划不可能通过某个技术、某个产业或某个制度单独实施,而是需要多种渠道对人类社会的生存和发展进行全面的布局和引导,在经济、技术、政治、法律、道德等各个层次上共同推进,才能保证规划的最终落地


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